Административный процесс — это одно из ключевых понятий административного и административно-процессуального права России. Несмотря на кажущуюся простоту‚ оно представляет собой сложную категорию‚ вокруг которой в науке до сих пор не прекращаются научные дискуссии. В данной статье рассмотрим:
- что именно ученые называют «субстанцией» административного процесса;
- какие признаки позволяют отнести ту или иную деятельность к административному процессу;
- как соотносятся понятия «административный процесс»‚ «административная процедура» и «административное производство»;
- как менялось представление о субъектах и сторонах административного процесса.
Субстанция административного процесса: «деятельность» как основа
Большинство отечественных исследователей единодушны в одном: субстанцией административного процесса является деятельность — динамика‚ развитие‚ процесс во времени. Однако расхождения начинаются‚ когда речь заходит:
- о содержании этой деятельности;
- о видах деятельности‚ которые могут быть признаны административным процессом;
- о субъектах‚ уполномоченных осуществлять такую деятельность.
Признаки административного процесса
2.1 Наличие административно-процессуальной регламентации
Административный процесс обязательно опирается на нормы административно-процессуального права. Деятельность‚ уже регламентированная такими нормами‚ безусловно входит в понятие. Но не менее важно включить и ту деятельность‚ которая нуждается в регламентации. Игнорирование последней приводит к «обеднению» содержания административного процесса и к появлению правовых пробелов.
2.2 Направленность на решение задач исполнительной власти
Ключевой ориентир — решение задач‚ возложенных на исполнительную власть. Именно этот критерий позволяет:
- отграничить административный процесс от иных видов государственной деятельности (например‚ законодательной или судебной);
- определить внутренние и внешние измерения процесса.
Субъекты административного процесса: расширение классического подхода
3.1 Традиционная доктрина: только представитель исполнительной власти
Классические определения (Г.И. Петров‚ С.С. Студеникин‚ А.Е. Лунеев и др.) связывали административный процесс исключительно с деятельностью органов исполнительной власти. Такой подход отражал советскую модель доминирования государства над личностью.
3.2 Современное видение: многосубъектность
Конституция РФ 1993 года изменила акценты: приоритет получили права и свободы человека. Однако сила инерции в науке сохранялась. Практика же подтолкнула к расширению круга субъектов. Например‚ гл. 25 КоАП РФ в качестве участников производства по делам об административных правонарушениях называет:
- физическое лицо‚ в отношении которого ведётся производство;
- потерпевшего;
- защитника и представителя;
- свидетеля‚ понятого‚ эксперта‚ переводчика;
- прокурора.
При этом ни органы исполнительной власти‚ ни судьи в этой главе не названы участниками производства. Это парадокс: доктрина продолжает говорить лишь о представителе исполнительной власти‚ а законодатель «выводит» их за рамки участников.
Количество сторон в административном процессе
| Кол-во сторон | Модель | Примеры |
|---|---|---|
| 1 сторона | Односторонняя деятельность | Объявление конкурса на размещение госзаказа до подачи заявок |
| 2 стороны | Двусторонняя модель | Исполнительный орган — гражданин; исполнительный орган — исполнительный орган |
| 3 стороны | Юрисдикционная модель (арбитр + две противоборствующие стороны) | Производство по делу об административном правонарушении в суде |
Обязательным во всех вариантах остаётся участие субъекта‚ представляющего исполнительную власть.
Административный процесс vs. административная процедура vs. административное производство
5.1 Иерархия понятий
Административный процесс — это совокупность административных процедур и административных производств. Иными словами‚ процедуры и производства, два «крыла» единого процесса.
5.2 Разграничение «процедур» и «производств»
- Административные процедуры — позитивные‚ бесконфликтные отношения (регистрация‚ лицензирование‚ сертификация и т.д.). Могут быть односторонними или двусторонними.
- Административные производства — юрисдикционные‚ конфликтные отношения (дела об административных правонарушениях‚ дисциплинарные производства‚ жалобы). Обязательно трёхсторонние: арбитр + две противоборствующие стороны.
Внутрисистемные и внешние измерения
Административный процесс присутствует:
- Во внешних отношениях — между органом исполнительной власти и гражданами/организациями;
- Во внутрисистемных отношениях — внутри конкретного органа (прохождение госслужбы‚ дисциплинарные процедуры).
Кодификация административного процесса
Выявление общих для всех «административных процедур» действий (подача заявления‚ проверка документов‚ принятие решения‚ выдача результата) позволяет говорить о возможной кодификации позитивного крыла административного процесса. Для юрисдикционного крыла уже существуют три кодифицированных акта:
- КоАП РФ (производство по делам об административных правонарушениях);
- Федеральный закон «О дисциплинарном производстве» (в рамках госслужбы);
- Федеральный закон «Порядок рассмотрения обращений граждан» (жалобное производство).
Административный процесс — это динамическая деятельность‚ направленная на реализацию задач исполнительной власти и защиту прав граждан. Он охватывает как регламентированные‚ так и нуждающиеся в регламентации виды деятельности; включает многосубъектные отношения; строится на взаимодействии процедур и производств. Только комплексный подход к его содержанию позволяет России соответствовать принципам правового государства‚ закреплённым в ст. 1 Конституции РФ.