Современное российское право предусматривает два основных «кластера» публично-правовых образований, участвующих в гражданском обороте: государственные (федеральные и субъектов РФ) и муниципальные организации. Их правовое положение, формы создания, реорганизации и ликвидации детально регулируются Гражданским кодексом РФ, а также специальными законами, в первую очередь Федеральным законом от № 83-ФЗ в редакции последующих изменений. Ниже приведён подробный разбор ключевых институтов.

Понятие и виды публичных образований-участников гражданских правоотношений

Субъекты публичного права как участники гражданского оборота

Согласно ст. 124 ГК РФ:

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономные округа, автономная область) и муниципальные образования выступают в гражданском обороте на равных началах с иными участниками, гражданами и юридическими лицами.

Таким образом, государство и муниципалитеты могут:

• заключать договоры;
• приобретать и отчуждать имущество;
• нести обязательственную и деликтную ответственность;
• выступать в качестве учредителей юридических лиц.

Формы организаций, создаваемых публичными образованиями

Гражданским кодексом предусмотрены следующие основные организационно-правовые формы:

1. Унитарные организации:
   • государственные и муниципальные унитарные предприятия (ст. 113-117 ГК РФ);
   • учреждения:
     • казённые;
     • бюджетные;
     • автономные.
2. Корпорации (некоммерческие организации):
   • автономные некоммерческие организации (АНО);
   • фонд, ассоциация, союз и др., если они созданы Россией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Государственные и муниципальные учреждения: казённые, бюджетные и автономные

С 1 января 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от № 83-ФЗ, который внёс принципиальные изменения:

• введены три разновидности государственных (муниципальных) учреждений:
• казённые;
• бюджетные;
• автономные;
• соответствующие поправки внесены в Бюджетный кодекс РФ;
• Гражданский кодекс РФ пока не содержит прямого перечня форм преобразования, но закрепляет возможность преобразования любого государственного или муниципального учреждения только в некоммерческую организацию (п. 7 ст. 123.22 ГК РФ).

Сравнительная таблица

Комментарий к статье 123.22 ГК РФ

В последней редакции ст. 123.22 ГК РФ прямо указано:

Государственное или муниципальное учреждение может быть казённым, бюджетным или автономным учреждением.

Это положение закрепило правовую единицу: «учреждение» — это всегда унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства, созданная учредителем (РФ, субъектом РФ, муниципалитетом) для выполнения работ или оказания услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, науки, управления и др.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия (ГУП/МУП)

Отличие от учреждений:

• основная цель — приносящая прибыль хозяйственная деятельность;
• имеют право хозяйственного ведения (или оперативного управления, для казённых предприятий) на закреплённое за ними имущество;
• не подлежат приватизации без специального решения собственника (ст. 298 ГК РФ);
• ответственность по обязательствам несут самостоятельно, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Ответственность и имущественная ответственность публичных образований

Статья 124 ГК РФ:

• РФ, субъекты РФ и муниципальные образования ответственны по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом, за исключением имущества, которое не может по закону обращаться взысканию;
• взыскание может обращаться на денежные средства, движимое и недвижимое имущество, находящиеся в собственности соответствующего публичного образования.

Преобразование и ликвидация

Преобразование учреждений

Пункт 7 ст. 123.22 ГК РФ прямо запрещает преобразование государственных и муниципальных учреждений в коммерческие организации. Возможные варианты:

1. изменение типа (казённое → бюджетное → автономное и обратно);
2. преобразование в автономную некоммерческую организацию (АНО) или в фонд;
3. реорганизация (слияние, присоединение, разделение, выделение);
4. ликвидация по решению учредителя.

Ликвидация унитарных предприятий

Процедура регулируется Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», а также нормами ГК РФ и законодательства о банкротстве.

Субсидиарная ответственность учредителя

В соответствии со статьями 56, 65 ГК РФ:

• если недостаточность имущества унитарной организации привела к невозможности удовлетворить требования кредиторов, собственник имущества (РФ, субъект РФ, муниципалитет) несёт субсидиарную ответственность;
• в отношении унитарных предприятий эта ответственность может наступать в полном объёме, в отношении учреждений, только в пределах, предусмотренных законом или учредительным актом.

Практические выводы и рекомендации

1. При создании новой организации учредитель (госорган, муниципалитет) должен чётко определить цель и источники финансирования, чтобы выбрать между казённым, бюджетным и автономным учреждением либо унитарным предприятием.
2. При реорганизации следует помнить о запрете превращения учреждений в коммерческие структуры; подготовьте дорожную карту преобразования в АНО или фонд заранее.
3. При проверке контрагентов требуйте выписку из ЕГРЮЛ с указанием типа организации и учредителя, чтобы понимать уровень ответственности и риски взыскания на публичное имущество.
4. При спорах о взыскании анализируйте, является ли должником именно публичное образование (РФ, субъект, муниципалитет) или созданная им отдельная организация, поскольку от этого зависит перечень активов, доступных к обращению взыскания.

Источники:

• Гражданский кодекс РФ (части 1-4) в актуальной редакции;
• Федеральный закон от № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ…»;
• Бюджетный кодекс РФ, ст. 9.1;
• Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и ВАС (ныне — Арбитражных судов) по вопросам ответственности публичных образований.